Fonte immagine Future Center – The road to COP28 (futureuae.com)

Ufficio Policy Focsiv – Le prospettive per la prossima COP28 sul clima non sono buone. La Conferenza di Bonn sui cambiamenti climatici che si è tenuta a giugno 2023 in preparazione alla prossima conferenza delle parti ha fatto pochi passi avanti per accelerare i negoziati sulle diverse questioni in gioco, dalla mitigazione delle emissioni di gas serra, agli impegni per l’adattamento, dal nuovo capitolo su perdite e danni ai finanziamenti per il clima, alla transizione giusta.

Non si è raggiunto neanche un accordo sull’ordine del giorno, cioè sui punti da discutere. Vi è uno stallo tra paesi ricchi che vogliono si discuta di impegni di mitigazione, comprendendo i paesi in via di sviluppo, e questi ultimi che chiedono maggiori finanziamenti per la transizione energetica, l’adattamento e coprire le perdite e i danni. Certo, la presidenza di Dubai, paese petrolifero, non si sta rivelando come la migliore scelta per aumentare l’ambizione degli accordi.

Il Summary report 5–15 June 2023 (iisd.org) dell’International Institute for Sustainable Development riassume le difficoltà del negoziato, le questioni in sospeso e gli accordi raggiunti.

Con il sesto rapporto di valutazione (AR6) dell’Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) che sottolinea ancora una volta l’urgente necessità di un’azione rafforzata per il clima, e a meno di sei mesi dalla riunione della 28a riunione della Conferenza delle Parti (COP) convocata a Dubai, i delegati hanno avuto il loro bel da fare a Bonn. L’organo sussidiario per l’attuazione (SBI) e l’organo sussidiario per la consulenza scientifica e tecnologica (SBSTA) della Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici presentavano oltre 20 punti nei rispettivi ordini del giorno e più di 20 eventi obbligatori dovevano essere inclusi nel programma, anche su questioni importanti come perdite e danni, il nuovo obiettivo collettivo quantificato sui finanziamenti per il clima, e il primo Global Stocktake (analisi dello stato dell’arte rispetto agli impegni nazionali di riduzione delle emissioni di gas serra) nell’ambito dell’accordo di Parigi.

Una cosa per cui questa conferenza sarà ricordata è che, fino al penultimo giorno, la mancanza di accordo sugli ordini del giorno per le 58 riunioni degli organi sussidiari (SB 58) pendeva come una spada di Damocle sui negoziati. Nonostante le consultazioni tra i capi delegazione prima della conferenza, non vi è stato alcun accordo. Le parti hanno tuttavia lavorato sulla base dell’ordine del giorno provvisorio dello SBSTA e dell’ordine del giorno provvisorio supplementare dell’SBI. I negoziati sono andati avanti in gran parte indisturbati, ma se il loro esito sarebbe stato raggiunto e trasmesso alla COP a novembre dipendeva dall’accordo sull’ordine del giorno.

I capi delegazione sono riusciti a risolvere alcuni dei disaccordi, in particolare eliminando il riferimento a paragrafi specifici nel titolo del punto all’ordine del giorno del programma di lavoro sui percorsi per una transizione giusta. Ma la proposta di includere un punto all’ordine del giorno sul programma di lavoro per l’ambizione e l’attuazione della mitigazione (MWP) è rimasta problematica.

L’Unione europea e il gruppo per l’integrità ambientale avevano presentato una richiesta per aggiungerlo prima della conferenza. Ma questo ha scatenato il dibattito. Tre giorni dopo l’inizio dell’SB 58, i Paesi in via di sviluppo che la pensano allo stesso modo hanno proposto ciò che alcuni hanno definito “un contro-punto” su “aumentare urgentemente il sostegno finanziario dei paesi sviluppati in linea con l’articolo 4.5 dell’Accordo di Parigi per consentire l’attuazione per i paesi in via di sviluppo in questo decennio critico”. Le parti hanno avviato lunghe discussioni su questi due punti, sia nell’ambito di consultazioni tra i capi delegazione che in plenaria. Nessuno dei due alla fine è entrato nell’ordine del giorno. Tuttavia, poiché il MWP era nell’ordine del giorno provvisorio durante la riunione, si sono svolte consultazioni sulla questione e i presidenti dell’OdV prepareranno una nota informale che riepiloga le discussioni.

I delegati hanno anche avuto accesi dibattiti sul riconoscimento dei risultati dell’IPCC. Molti gruppi e parti di paesi in via di sviluppo e sviluppati hanno sottolineato che l’AR6 è la valutazione più solida e completa fino ad oggi. Ma un paese in via di sviluppo ha indicato “controversie” tra i membri dell’IPCC, sottolineando le lacune nella conoscenza. Molti gruppi e parti hanno espresso preoccupazione per il linguaggio debole contenuto nei progetti di decisione dell’SB 58 sull’AR6.

Nel complesso, i progressi sono rimasti piuttosto elusivi visto che le parti:

• non sono riuscite a trovare un accordo sulla raccomandazione di un responsabile per la rete di Santiago in caso di perdite e danni;
• non ha fatto progredire il conseguimento dell’obiettivo globale sull’adattamento e l’esame dei progressi complessivi compiuti nel suo conseguimento; e
• ha preso atto solo di un progetto indicativo sul bilancio globale, che contiene opzioni per il titolo di una sezione sulla finanza.

Il 58 ° incontro di SBSTA e SBI si è riunito dal 5 al 15 giugno 2023 presso il World Convention Center di Bonn, in Germania. 5.647 persone sono state registrate per la partecipazione in loco e 1.249 per la partecipazione solo virtuale alla riunione, senza contare il trabocco del partito, il personale e i titolari di badge temporanei.

 

Una breve analisi della Conferenza di Bonn sui cambiamenti climatici

“La risposta collettiva rimane pietosa, […] Stiamo precipitando verso il disastro, […] è tempo di svegliarsi e farsi avanti”.
Il segretario generale delle Nazioni Unite António Guterres

I negoziatori riferiscono comunemente che “tutti sono ugualmente scontenti” di un accordo su una questione controversa. Per quanto strano possa sembrare, questa è una svolta positiva sull’esito di negoziati difficili perché indica che le parti si sono impegnate in un dare e avere che ha portato a un compromesso contenente elementi che erano graditi a tutti. Tuttavia, uscendo dalla 58a sessione degli Organi sussidiari (SB 58) della Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici (UNFCCC), era evidente che molti delegati erano semplicemente insoddisfatti, insoddisfatti del processo e altrettanto insoddisfatti del suo esito.

Molti sono alla disperata ricerca di cambi di passo su numerosi fronti. Vogliono che l’UNFCCC sia più efficiente ed efficace, che sia più inclusiva e trasparente e che faciliti un’azione rafforzata per il clima in linea con l’obiettivo di 1,5°C dell’accordo di Parigi.

Questa breve analisi riprende alcune di queste aspirazioni, riflettendo sulle discussioni tenutesi a Bonn e sulle loro implicazioni per le future riunioni e i cambiamenti sul campo. L’analisi è presentata utilizzando l’appello della campionessa del clima giovanile COP 28, Shamma Al Mazrui (Emirati Arabi Uniti), per contestare come le cose sono sempre state fatte chiedendo “e se?”

E se… abbiamo ripulito il processo?

Una cosa era chiara fin dall’inizio: SB 58 sarebbe stato “stracolmo”. Gli SB avevano oltre 20 punti all’ordine del giorno e oltre 70 slot di tre ore nel programma per ospitare oltre 20 eventi obbligatori. Un programma come questo non lascia molto spazio per respirare, soprattutto per le piccole delegazioni. È estenuante per i singoli negoziatori e molti pensano che rallenti anche i progressi nei negoziati, poiché c’è poco spazio per impegnarsi in discussioni sincere tra gruppi di paesi e presentare proposte ponte che facciano avanzare le cose, per non parlare della possibilità di considerare il quadro più ampio. Con le sale prenotate per le sessioni back-to-back, non c’erano molte opportunità per i delegati di riprendersi fino agli ultimi giorni della riunione SB, quando il programma si è finalmente assottigliato.

Non sono solo le sessioni degli SB e della Conferenza delle Parti (COP) ad essere affollate. Il numero crescente di flussi di lavoro e le relative scadenze di presentazione e workshop consumano il periodo intersessionale. Durante la plenaria di chiusura degli SB, il segretariato dell’UNFCCC ha indicato alcuni dei nuovi mandati dell’SB 58, compresi i workshop e le relazioni associate relative al programma di lavoro per una transizione giusta, al programma di lavoro di Nairobi sull’adattamento e agli approcci cooperativi nell’ambito dell’accordo di Parigi, tutti che si terranno nel resto del 2023.

Ovviamente, questo ha un costo, sia in termini di risorse umane che finanziarie. I delegati devono digerire i nuovi mandati, presentare opinioni, partecipare a workshop e leggere rapporti. E il Segretariato deve facilitare tutto. I costi variano a seconda della complessità dell’attività da svolgere. I documenti tecnici sono più ampi dei rapporti di sintesi e gli strumenti online, come quelli per la rendicontazione sulle emissioni di gas serra nell’ambito del quadro di trasparenza rafforzato (ETF) dell’accordo di Parigi, possono richiedere anni e decine di persone qualificate per svilupparsi.

Le questioni di bilancio sono state nel complesso molto importanti al SB 58, quando il nuovo segretario esecutivo Simon Stiell ha presentato la sua prima proposta di bilancio biennale alle parti. I negoziatori si sono concentrati su quanto il bilancio proposto sia cresciuto in termini “reali” o “nominali”, piuttosto che sul costo effettivo per attuare i loro mandati, e hanno messo in discussione ciò che è stato proposto come parte del bilancio centrale rispetto al bilancio suppletivo del Segretariato. In definitiva, gli SB hanno raccomandato alla COP di adottare un bilancio per il quale i costi di base – che sono coperti dai contributi valutati dalle parti – sono la metà delle dimensioni delle attività di bilancio “supplementari” proposte per le quali il Segretariato deve sollecitare finanziamenti specifici. Eppure, la crescita dei mandati concordati deve essere finanziata in un modo o nell’altro.

“Sicuramente potresti raccogliere fondi da Bloomberg Philanthropies o simili per sostenere le responsabilità per l’azione climatica delle parti interessate non statuali”, ha contemplato un osservatore esperto. “Un tale quadro sarebbe una cosa gradita per frenare il greenwashing, ma gli strumenti dell’ETF dovrebbero ovviamente essere una priorità”.

Il Segretariato dovrà sicuramente affrontare molte sfide sulle priorità e sui principi di salvaguardia per attuare questi mandati. Il segretario esecutivo Stiell ha riferito che, mentre la COP 25 nel 2019 ha portato a sette mandati principali, le COP 26 e 27 hanno portato a 60 mandati principali. “Di questo passo, chissà quanti programmi di lavoro stabiliremo alla COP 28”, si è chiesto un osservatore.

Mentre l’attenzione a queste domande relative al processo è in crescita, la risoluzione non è ancora a portata di mano. Il punto all’ordine del giorno sugli “accordi per le riunioni intergovernative” ha lasciato il posto a discussioni molto costruttive, ma è solo nel giugno 2024 che i delegati prenderanno in considerazione le opzioni per semplificare gli ordini del giorno o aumentare la partecipazione delle organizzazioni di osservatori dei paesi in via di sviluppo, per non parlare delle riforme effettive. “Ci sono un certo numero di cose che potremmo mettere a riposo o diventare dormienti”, ha considerato un negoziatore. “Per cominciare, abbiamo necessità di titoli di workstream semplici e puntuali”, ha implorato. “Non abbiamo bisogno che le presidenze mettano un timbro su tutto, affollando le nostre agende con le loro Glasgow-questa, Sharm el-Sheikh-quello”.

Sotto un certo aspetto, SB 58 ha apportato un miglioramento al processo. Nella sua dichiarazione conclusiva, Stiell ha annunciato che, andando avanti, le informazioni sull’affiliazione organizzativa di tutti i partecipanti sarebbero state divulgate pubblicamente. Se le emissioni di gas serra non aumentassero ancora da tre decenni nella vita della Convenzione, una tale misura potrebbe non ricevere molta attenzione. Ma le notizie sui lobbisti aziendali che affollano i negoziati e la designazione di un dirigente petrolifero come presidente della COP 28 stanno rendendo sempre più difficile difendere la legittimità dell’UNFCCC. Le organizzazioni della società civile hanno accolto con favore questa misura di trasparenza come un primo passo importante per affrontare i conflitti di interesse.

E se… abbiamo rafforzato l’azione per il clima?

Fino al penultimo giorno dell’SB 58 non era chiaro se ci sarebbe stato un esito formale della riunione, in quanto le parti non riuscivano a raggiungere un accordo sugli ordini del giorno dei SB. “Questo potrebbe sembrare un gruppo di burocrati che hanno mercanteggiato su sciocchezze per passare il tempo”, ha osservato un delegato esperto, “ma il disaccordo ha colpito fino al cuore del processo“.

Nel marzo 2023 l’Unione europea e il gruppo per l’integrità ambientale hanno chiesto l’inclusione del programma di lavoro sulla mitigazione negli ordini del giorno provvisori. Ma questo – e alcune altre questioni – hanno scatenato un dibattito che ha ritardato la loro adozione all’inizio della riunione. Ha anche motivato i paesi in via di sviluppo che la pensano allo stesso modo a proporre quello che alcuni hanno definito “un contro-elemento” sull’urgente aumento del sostegno finanziario da parte dei paesi sviluppati. Nonostante le lunghe discussioni, sia nelle consultazioni tra i capi delegazione che in plenaria, nessuno dei due punti è stato iscritto all’ordine del giorno. “Abbiamo un enigma tra le mani”, perché la valutazione è inequivocabile. La mitigazione è insufficiente e deve essere intensificata drasticamente e rapidamente, e i paesi sviluppati devono ancora mantenere l’impegno di mobilitare 100 miliardi di dollari all’anno entro il 2020 per sostenere l’azione per il clima dei paesi in via di sviluppo.

In termini di rafforzamento dell’azione per il clima, la mancanza di progressi in materia di mitigazione e finanziamento è ovviamente problematica. Tuttavia, misurare i progressi sulla base di questi due problemi non coglie il punto. Una valutazione più appropriata sarebbe che l’incontro non ha mai avuto gli ingredienti necessari per fare grandi passi avanti su nessuno di questi temi. Tali progressi si manifesterebbero piuttosto attraverso l’esito e il follow-up del primo bilancio globale sulle emissioni nell’ambito dell’accordo di Parigi e la definizione di un nuovo obiettivo collettivo quantificato in materia di finanziamenti per il clima a un livello significativamente superiore all’attuale impegno di 100 miliardi di USD. Tuttavia, la valutazione più appropriata non è affatto rosea, poiché l’incontro in gran parte non è riuscito a spostare l’ago sulla maggior parte delle questioni in cui avrebbe dovuto effettivamente fare progressi significativi.

Le parti non sono riuscite a concordare un responsabile per il segretariato della Rete di Santiago su perdite e danni. Tuttavia, farlo è fondamentale per rendere finalmente operativa la rete, istituita nel 2019 per catalizzare l’assistenza tecnica nei paesi in via di sviluppo che sono particolarmente vulnerabili agli effetti negativi dei cambiamenti climatici. Inoltre, non hanno compiuto progressi notevoli nello sviluppo di un quadro per guidare il raggiungimento dell’obiettivo globale sull’adattamento (GGA) e la revisione dei progressi complessivi nel raggiungerlo, con alcuni che affermano che l’adattamento ha finito per diventare un “ostaggio” del dibattito sull’agenda mitigazione vs finanza. Il GGA è una componente chiave dell’accordo di Parigi e i delegati sono pronti ad adottare il quadro alla CMA 5, ma non è stata fatta chiarezza su ciò che questo quadro comporterebbe, specialmente per quanto riguarda possibili obiettivi, indicatori o metriche.

Come è emerso durante la plenaria di chiusura del Comitato di coesione, un’altra grande delusione è stata l’esame del sesto rapporto di valutazione (AR6) del Gruppo intergovernativo di esperti sul cambiamento climatico (IPCC). Nelle parole di Saint Kitts e Nevis, per l’Alleanza dei piccoli Stati insulari (AOSIS), dovrebbe essere “un gioco da ragazzi” riconoscere AR6 come la valutazione più completa e robusta fino ad oggi. Ma le bozze di decisione riconoscono semplicemente che AR6 rappresenta una valutazione più completa e robusta dei cambiamenti climatici rispetto all’AR5. AOSIS e molti altri hanno sottolineato il ruolo centrale dell’IPCC nel sostenere un’efficace azione per il clima e hanno registrato il loro sgomento per la conduzione dei negoziati in materia, con un accordo in gran parte bloccato da un paese in via di sviluppo.

In confronto, molti ritengono che le discussioni sul programma di lavoro sui percorsi di transizione giusta siano state piuttosto fruttuose. Certo, resta ancora molto da risolvere quando si tratta di concretizzare il programma e, come è tipico per i negoziati sul clima, i paesi sviluppati e quelli in via di sviluppo sono molto distanti quando si tratta di questioni relative ai mezzi di attuazione. Ma molti considerano questo primo scambio di opinioni come una vittoria, soprattutto considerando che l’istituzione del programma di lavoro è stata “catapultata a Sharm el-Sheikh senza una discussione effettiva”, come ha ricordato un delegato. Tutti sottolineano l’importanza di non lasciare indietro nessuno nella necessaria transizione verso un’economia a basse emissioni di carbonio, con Stiell e altri che sottolineano che è un fattore chiave per una maggiore ambizione.

I progressi sul programma di lavoro per una transizione giusta non reggono troppo se confrontati con i progressi “relativamente scarsi” sul primo bilancio globale (GST) per valutare i progressi nell’attuazione dell’accordo di Parigi. Mentre i co-presidenti del dialogo tecnico hanno affermato che la GST è stata alimentata con 170.000 pagine di informazioni ed è riuscita a coinvolgere le parti interessate su una serie di questioni, non è chiaro come i delegati la porteranno oltre il traguardo.

La conclusione della prima GST è il risultato più atteso della CMA 5: dovrebbe favorire l’aumento dei contributi determinati a livello nazionale (NDC) sulle emissioni di gas serra da presentare entro il primo trimestre del 2025. Come mostrano gli ultimi risultati dell’IPCC, un tale aumento è assolutamente necessario, poiché non siamo collettivamente sulla buona strada per raggiungere gli obiettivi dell’accordo di Parigi. Eppure resta ancora molto lavoro da fare. Tutto ciò che le parti hanno potuto concordare è stato prendere atto del progetto indicativo di struttura della decisione CMA 5, sebbene anche tale accordo abbia un grande punto interrogativo. Il progetto indicativo di struttura contiene quattro diverse opzioni per il titolo di una sezione sulle finanze. “Non ho idea di come potremmo passare da questo a un forte invito all’azione in soli cinque mesi”, si è chiesto un delegato perplesso.

E se… abbiamo guardato alla COP 28/CMA 5 per apportare una correzione di rotta?

Sebbene a corto di risultati specifici, le discussioni e le conclusioni raggiunte alimentano importanti lavori intersessionali. Per primo, c’è la GST. Il rapporto di sintesi del dialogo tecnico della prima GST e il workshop dell’ottobre 2023 che dovrebbe sviluppare elementi per la considerazione della sua componente di output potrebbero entrambi aprire la strada a una correzione di rotta. Occorrono valutazioni oneste della responsabilità sulle emissioni di gas serra, l’accettazione della responsabilità e il ripristino della fiducia per stabilire un cambiamento di passo.

Dall’altro, c’è l’onnipresente questione della finanza. Sebbene solo sotto forma di dialoghi, SB 58 ha gettato le basi per le due questioni finanziarie che definiscono: il finanziamento delle perdite e dei danni, e il nuovo obiettivo quantificato collettivo sulla finanza climatica (NCQG). Ora tutti gli occhi sono puntati sul Comitato di transizione incaricato di formulare una raccomandazione alla COP 28/CMA 5 sull’operatività degli accordi di finanziamento e sul nuovo fondo per rispondere alle perdite e ai danni. Le aspettative sono alte anche per l’orientamento politico sul NCQG, sia per quanto riguarda il quantum dell’obiettivo che per aspetti qualitativi come la concessionalità. In questo caso, molti sono anche alla ricerca di una guida politica.

Infine, mentre la mitigazione è stata tenuta fuori dall’ordine del giorno, è probabile che sia la questione chiave su cui verrà valutata la presidenza della COP 28: come affronteranno la questione dell’eliminazione graduale dei combustibili fossili? Raccoglieranno e avanzeranno l’idea di un obiettivo di energia rinnovabile? Quanta importanza sarà assegnata a tecnologie come la cattura e lo stoccaggio del carbonio? La presidenza della COP 28 ha mantenuto un basso profilo a Bonn. Alcuni hanno notato che erano “terribilmente silenziosi” durante la lotta per l’agenda, il che fa temere ad alcuni osservatori che la presidenza non sia pronta ad essere il mediatore di cui si ha bisogno per garantire un esito positivo a Dubai. Ma, tornando alla campionessa giovanile del clima COP 28 Shamma Al Mazrui, “E se la COP 28 diventasse il momento decisivo per la necessaria correzione di rotta?”